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【观点】大阪G20显示中国在国际舞台上角色的悄悄转变

President Donald Trump shakes hands with Chinese President Xi Jinping during a meeting on the sidelines of the G20 summit. Source: AP

大阪G20峰会引人注意的焦点是美中重回谈判桌,这一事件预示着中国政府正在从“规则遵守者”变成“规则制定者”,更可能是“现有规则破坏者”。

    大阪G20峰会引人注意的焦点是美中重回谈判桌,而对这一事件的更深层次含义,与会的各国领导人多数都没看到,那就是,中国政府正在悄悄地改变自己在国际舞台上的角色,从“规则遵守者(rule taker)”变成“规则制定者(rule maker)”;而这一转变也意味着,中国可能以“现有规则破坏者(rule breaker)”的角色,把国际经济秩序变轨,成为一种符合中国单方面需要的新秩序。

一、大阪G20峰会:从失望到希望?

大阪G20峰会虽然有诸多话题,但会议的焦点之一无疑是美中对话。美国与中国能够达成共识和协议吗,关税战能熄火吗?虽然与会各国的领导人在会场上很少就此发表评论,毕竟这是美中两国的事,但他们似乎都有一个共同心愿,那就是,最好这次峰会上美中两国能携手归好。

大阪G20会议之前,《日本经济新闻》发表了题为《对中美束手无策的G20忧愁》一文,充分表达了作为这次会议主办国的日本对会议能否达到什么目标充满了悲观情绪。其实,这不仅仅是日本的悲观,还反映出不少西方国家与会代表的悲观。这种悲观情绪所担心的是,面对中美两国的对立,G20成员国们无法发挥作用,以致于出现了这样的疑问,G20的作用是不是不再重要了。《日本经济新闻》表示,“对于G20在国际治理方面的作用,期待能从大阪看到一缕希望之光”。

从特朗普和习近平的大阪会谈结果来看,似乎这“希望之光”还真出现了,因为中美双方领导人同意恢复谈判,美国也停止加征关税,还对华为解禁。那么,此后双方将会达成什么样的结果呢?是在双方此前已经达成的对谈判中大多数话题的共识基础之上,再前进一步,还是按照中国提出的“反对(美国的)单边主义”的说法,把世界经济秩序的既有规则修改成对中国有利?不管结果可能是什么,有一点非常清楚,美中谈判所涉及的不单纯是美中经贸纠纷,而是关系到世界经济秩序的规则究竟应该维持下去还是发生重大改变。不管G20成员国的领导人是否都明白这一点,美中谈判与这些国家的未来确实都有密切关系。

二、国际经济秩序面临的三个中国挑战

澳大利亚总理莫里森前往大阪开会之前,周三在Asialink和彭博社主持的一次活动中发表讲话。他表示,“美国认为,目前形式的以规则为基础的交易系统,无法应对中国的经济结构和政策实践。”莫里森指出,“美国提出的许多问题都是真实合理的,包括有关强制技术转让,知识产权盗窃和工业补贴”;“我们将与美国合作,改革包括世界贸易组织在内的国际机构,以确保能够真正实现目标”。

莫里森的讲话点到了目前国际经济秩序所面临的三个挑战:第一,中国在加入经济全球化的同时,推行强制技术转让、知识产权盗窃和工业补贴等政策;第二,诸如世界贸易组织(WTO)等国际机构无力应对中国的挑战;第三,世界贸易组织等国际机构需要改革,才能适应目前出现的新状况。莫里森也警告说,“在世界主要经济大国竞争的时候,我们不应该只是坐以待毙,被动地等待我们的命运”。确实,莫里森的眼光比德国、法国等一些领导人要深远精准一些。

Angela Merkel, Scott Morrison, Justin Trudeau and Emmanuel Macron
On the G20 stage, body language matters as much as words. (AAP)
AAP

三、中国到底想要什么?

究竟中国今后在美中谈判中想要达成什么目的,将决定它可能采用的谈判策略。中国外宣媒体《多维新闻网》6月28日发表的一篇文章《中美贸易战滑向进击时代》,披露了一些信息,值得我们关注。

该文认为,“中美谈判陷入僵局,缘于北京第一次在美国想象着要签协议时一次性提出1百多页的修改意见,这是北京方面意见的集中表达,是北京方面说不的开始,是北京在贸易战上从陪打到进击的开始……一年多来中美互相加征关税对全球经济产生了影响,全球价值链和供应链都因此受到了影响。现在,贸易战已经成为北京团结各方、凝聚力量的重大事件,贸易战对中国来说并非完全是一件坏事,很有可能成为中国扭转国际局势的一个支点……对中国来说,要么达成一个可以拿出来的响当当的协议,要么不达成协议。这个协议要成为各国参考和效仿的榜样,成为中国推动国际格局转圜的里程碑事件。因此北京必然日趋强硬将贸易战进行到底……北京现阶段的新任务是说服美国、倒逼美国做出改变,贸易战自然而然滑入了进击的时代。如何让美国接受局势的变化,接受百年未有大变局,是个难题。”

4年前,加拿大滑铁卢大学的王红英教授在一篇文章中就提出过这种可能(载于吴国光等编著的China's Transition from Communism—New Perspectives一书)。如今,中国已经选择好站在世界舞台上的时机和位置,雄心勃勃地想从世界经济秩序的“规则遵守者(rule taker)变成“规则制定者(rule maker)。显然,G20成员国的很多领导人并没有想到这一点,更没有深入思考过,如果中国真成了“规则制定者(rule maker),它会致力于维护秩序(rule keeping),还是瓦解秩序(rule breaking)?

四、现存国际经济法规为何过去有效?

迄今为止的国际经济秩序形成,大体上可以分为三个阶段。第一,国际法规的形成阶段,由西方民主国家集体协商,达成共识,制定出相关的规则(rule making),以国际法规的形式公布;第二,各主要国家签字加入国际法规,然后依据法治国家的原则,自觉地成为国际法规的规则遵守者(rule taker);第三,如果某国违反了国际法规,成了规则破坏者(rule breaker),便通过集体劝说,或通过相关法规的国际协调机构加以调解,希望该国主动回归法规立场,也因为以劝说、调解为主,对违规国家的惩罚往往是象征性的。

这样来维持国际经济秩序,其实有三个前提:第一,签约国基本上都是民主国家,而民主国家的法治原则保证了这些国家的政府会自觉遵守自己承诺遵守的国际法规;第二,这些国家多半不会故意扮演国际法规破坏者的角色;第三,对违规行为的弱惩罚和软约束,可以让违规者自主纠正。由于主导国际经济法规制定的主要是西方发达国家,而这些国家又都是法治社会,分享共同的价值观,又一起面对冷战时代苏联阵营的压力,所以,这些西方发达国家基本上是步调一致的。它们不仅在维护国际经济秩序的法规方面能协同合作,而且多数情况下都自觉遵守这些法规;即便出现了个别违规情形,经集体劝说,通常会有效地校正或自我纠正。

直到90年代初冷战结束前,国际经济秩序一直是这样维持的,而且相当成功。其中又有三个客观条件。第一,冷战中的另一方苏联虽然拒绝接受这样的国际规则,但它也不参与经济全球化,因此不会成为国际经济秩序的直接破坏者;至于对那些与经济秩序无关的国际约定,如防止核扩散条约,苏联大体上是遵守承诺的。第二,不属于苏联阵营的中国从上世纪70年代初开始改善了与美国和西方国家的关系,但国力弱,对国际经济的影响力很小,它也接受西方发达国家制定的国际经济法规,不是规则破坏者(rule breaker)。第三,其他中小国家不具备单独挑战国际经济秩序的地位和能力,不管它们喜欢或不喜欢,都必须成为国际法规的规则遵守者(rule taker)。

Donald Trump, Japan PM Shinzo Abe and Chinese President Xi Jinping
US President Donald Trump, Japan PM Shinzo Abe and Chinese President Xi Jinping at the G20 summit.

五、“和事佬”错在哪里?

客观来说,中国违背了近20年前加入世界贸易组织的承诺以及上世纪加入有关知识产权的一系列国际公约的条约义务,人所共知;而世界贸易组织对故意的“规则破坏者(rule breaker)”只能软约束,也显而易见。为什么就只有美国站出来就此与中国谈判,而大多数G20成员国却闪在一边,似乎想扮“和事佬”呢?

毫无疑问,在G20成员国当中,美国是中国违法国际经济法规、破坏国际经济秩序的最大受害者,美国也具有与中国谈判的实力;但是,美国并不是在单纯维护美国的利益,美国之举同时也是捍卫原有国际经济法规有效性和国际经济秩序的必要行动,对此其他西方国家不可能毫无了解。其实,不难发现“和事佬”们的认知误区何在。

对比过去国际经济秩序得以维持的上述三个客观条件和三个内在前提,我们就会了解,冷战之后,国际经济秩序能否继续维系下去,取决于这三个客观条件是否继续存在;或者说,如果这三个客观条件当中的某一个消失了,那么,维持国际经济法规有效性的三个前提是否动摇。按照这个思路来认识,我们就找到了当下部分G20与会国家政府和与它们观点相同的世界各国媒体判断错误的根源,那就是,过去国际经济秩序得以维持的三个客观条件少了一个,即中国随着经济实力的增强,改变了它的战略目标和国际角色,从国际法规的规则遵守者(rule taker),实际上变成了规则破坏者(rule breaker)。而作为国际经济大国的中国采取了这一立场,就瓦解了多年来西方国家维持国际经济秩序所需要的三个前提。

多年来西方国家维持国际经济秩序的三个前提之一是成员国“自觉遵守”,另一前提是“软约束对违规者有效”。但是,中国扮演了规则破坏者(rule breaker)这一事实,一方面摧毁了“自觉遵守”这一前提,另一方面摧毁了“软约束有效”这一前提。那些不满特朗普打贸易战或关税战的西方国家的政府和媒体,都没有看到上述事实,而仍然沉浸在对已经消逝的原有国际经济秩序的追忆当中;不仅如此,由于它们的眼界过于狭隘,以致于都忽视了原有国际经济秩序名存实亡的真正原因,反而把过错怪罪到特朗普头上。

六、“搭便车”心态与“多边主义”失灵

中国已经成为世界上经济规模仅次于美国的超大经济体,同时深度介入经济全球化,大部分国家都与中国有经济往来,不敢得罪中国。再加上中国用利益杠杆---利益诱惑和利益惩罚(正反两种),让多数西方国家被摆布。所谓的利益杠杆,无非是对接受中国作为的国家,给一些甜头,比如订单、投资,意大利和希腊就十分欢迎中国的基础设施投资,自然,它们也不会批评中国的违规行为;而对那些批评中国违规行为的国家,中国的办法则是取消订单、增加该国对华出口的关税等等,目前对美国就正在使用这些手段。

正因为不少西方国家精于自我利益的盘算,面对国际经济秩序被破坏的现实,采取无动于衷的态度,宁可“搭便车”(free rider),美国成了唯一可能出来应对中国的国家。但奥巴马任内对此毫无作为,特朗普的做法实际上是以美国的经济实力为后盾,发起了挑战。但是,美国是要为此付出一些代价的,这种代价,其实也是为那些“搭便车”国家付出的,可是,这些国家并不领情。在这种情况下,继续鼓吹维护国际经济秩序的“多边主义”运作,实际上是一种空谈。如果美国不愿意单独为此付出过大代价,而“搭便车”国家继续空谈“多边主义”,最后的结果就有可能是“规则破坏者”改变了国际经济秩序的规则,让一种以中国利益为主轴的“新国际经济秩序”逐渐形成;到了那个时候,世界贸易组织大概就该寿终正寝了,经济全球化将被中国版的“丛林规则”改造成中国导向的经济交往活动,比较公正的国际经济秩序会成为历史上被翻过去的一页。

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