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【观点】北约存废:欧美主要国家当前的防务政策之争

British Prime Minister Boris Johnson, NATO Secretary General Jens Stoltenberg, US President Donald Trump and Turkey's President Recep Tayyip Erdogan. Source: REUTERS POOL

北约各国间的分歧,并非大众所见的加拿大总理特鲁多对着法国总统、英国首相、荷兰首相议论美国总统特朗普那么简单,更关系到北约组织是否有必要存在。

欧美主要国家之间的国家防务政策分歧在本月初的伦敦北约峰会上暴露无疑。这些分歧甚至关系到北约组织是否有必要存在;而美国关于把北约的作用扩大到亚洲以对付中国的建议则遭到冷遇。西方主要国家之间在这些问题上错综复杂的分歧,其实不仅与各国防务政策不同有关,还关系到各自国家所面对的经济难题。 

一、北约成立70周年:“北约脑死论”的由来 

北大西洋公约组织是为了应付苏联对北半球的威胁而成立的跨国防务组织,简称北约(英文缩写NATO),今年是该组织成立70周年。在纪念这个70周年之际,其主要成员国、北半球的西方主要国家之间爆发了前所未有的争吵和相互指责。12月5日《华尔街日报》刊登了一篇文章《北约峰会:该吵就吵,当和则和》,该文表示,在北约组织为期两天的峰会上,各国领导人在公开场合相互指责,对相互之间的分歧也有诸多抱怨;但在非公开的会议中他们弥合了分歧,就战略性问题和防御计划达成了一致。此文作者希望淡化这些分歧,然而,分歧实际上并未消弭,只是被暂时搁置了。

这些国家之间的相关争论有那么严重吗?要了解这一点,就先得知道分歧从何而来。

US President Donald Trump listens as French President Emmanuel Macron speaks during a meeting at Winfield House during the NATO summit
US President Donald Trump listens as French President Emmanuel Macron speaks during a meeting at Winfield House during the NATO summit
AP

事关北约存废的争论是法国总统马克龙挑起的。马克龙11月6日接受英国《经济学人》杂志专访时直言不讳地批评道,美国正在“背弃我们”,“北约正在经历脑死亡”;他认为,欧洲正站在“悬崖边上”,首先需要做的是从战略上把自己视为地缘政治大国;否则,欧洲将“不再掌握自己的命运”。所谓的北约“脑死论”,是为另起炉灶、组建替代北约的欧洲防务共同体之类的构想找说辞。就在马克龙接受上述采访的同一天,他在凡尔登呼吁,“建立一支真正的欧洲自己的军队”。

首先对马克龙的北约“脑死论”表达不满的是德国总理默克尔。《纽约时报》11月23日报导,11月10日晚默克尔在柏林围墙倒下30周年纪念晚宴上对马克龙“一反常态地发火”。当时默克尔说,“我明白你很想搞翻天覆地的政治,不过我很厌倦要帮你收拾烂摊子。一次又一次,我都要把你打破的杯子碎片重新粘好,人家才可以坐下来喝着茶谈。”显然,默克尔对马克龙试图挑战现存的北半球跨国防务体系的言论十分不满。

而北约成员国土耳其的总统埃尔多安11月29日在电视讲话中则公开抨击马克龙,要马克龙去“检查自己是不是脑死亡”。

接着,12月3日和4日在伦敦召开北约成立70周年峰会之前,特朗普与北约秘书长召开了联合新闻发布会。川普在新闻发布会上说:马克龙的“北约脑死论”“非常、非常可恶”、“令人受辱”……“你不能到处去散播北约的(负面)言论。这样很不尊重”……“没有人比法国更需要北约”,“而(从北约)受益最少的正是美国”。川普的这番话其实是批评法国占了美国的便宜还卖乖。

北约这个70年来基本上步调一致的跨国防务组织第一次面临主要成员国之间的对立,而上面引用的这几位国家领导人的争论也越出了外交语言的边界。事实上,北约内部存在的诸多分歧远不止上文提到的这一点,大体上归纳一下,至少存在着法美之争、法德之争、美欧之争、欧土之争这四大方面。

French President Emmanuel Macron arrives for a working session of NATO leaders in Brussels.
French President Emmanuel Macron arrives for a working session of NATO leaders in Brussels.
Getty Images Europe

二、北约内部的四大纷争

苏联解体后,随着俄国政治风向的演变,俄国从叶利钦时代的与西方合作,逐渐变成了普金时代的与西方再度交恶;而普金分裂乌克兰之举重新暴露出俄国威胁欧洲和平的可能性。在这种风云变幻中,北约的主要国家对北约的态度陆续发生了重要变化。德国地处俄国威胁的第一线,自己又舍不得花军费,军备状况极差,因此希望美国继续保护德国的安全,否则德国就成了不设防国家;法国地处西欧,远离可能受到俄国威胁的东欧、中欧,实际上没有安全之忧,加上军力尚可,就想抛开北约、另起炉灶,让欧盟国家依赖法国这个欧洲大陆上唯一可以提供核保护伞的国家;英国则忙于退欧之争,无暇他顾,它也有足够的军力自保;美国现在不得不独自面对中国潜在的军事威胁,希望北约国家与它携手,却得不到响应。

在以上背景之下,北约重要成员国之间的主要纷争表现在以下四个方面。第一,法美之争,法国贬低美国为欧洲防务作出的贡献,以此为借口,试图另起炉灶,组建由拥有核武器的法国主导的“欧洲军队”,从而为法国的军工行业争得欧洲订单;第二,法德之争,德国在收缩国防开支方面长期与法国一致,但却需要美国提供国防安全,因此反对马克龙的“北约脑死论”和另起炉灶之策;第三,美欧之争,由于北约的大多数欧洲成员国长期以来尽量减少国防开支,结果美国成了这些国家部分国防开支的变相承担者,川普上任后不断对北约的欧洲成员国提出增加军费的要求,最近部分欧洲国家的国防开支才略有增加;第四,欧土之争,土耳其采购武器系统时转向俄国,又在叙利亚问题上与俄国合作,引起北约的不满。

除了上述已经摆在台面上的纷争之外,北约的欧洲成员国与美国之间就防务重心问题也有隐形分歧。美国国务卿蓬佩奥11月20日在布鲁塞尔北约外长会议上说,盟友必须应对来自中共目前的潜在的长期威胁,北约国家不能忽视他们同北京执政党之间的“根本差异和不同信仰”;当记者问到法国和德国关于改造北约的建议时,蓬佩奥指出,1949年北约成立时并没考虑到“来自中国共产党的威胁”,北约取得冷战胜利是为了“自由和民主事业”,北约的重心应转向中国,因为北约和中共的价值观完全对立。但是,12月初的北约峰会结束后,美国关于北约重心要俄、中双兼顾的期望并未得到北约欧洲成员国的积极回应,这次峰会的闭幕声明没有把中国定义为威胁,只是表示有所关注。

President Donald Trump, left, talks to Turkish US President Recep Tayyip Erdogan as they tour the new NATO headquarters in Brussels, Belgium, July 11, 2018
President Donald Trump, left, talks to Turkish US President Recep Tayyip Erdogan as they tour the new NATO headquarters in Brussels, Belgium, July 11, 2018
AAP

这些分歧表明,冷战结束后,北约成员国各自面对的国际国内情势不断变化,它们的情势判断和战略选择出现了越来越大的差别,特别是一些欧洲发达国家出于地缘政治和经济需要,与美国的摩擦不断增加,北约成立之后那40年的协调一致的防务共同体战略不复存在。而在这些分歧的背后,北约多数欧洲成员国的考量当中,如何尽量减少国防开支、避免因国防开支冲击社会福利支出,是一个谁也不愿公开承认、而又不约而同地实施多年的国策。这种“占美国便宜”的国家行为成了欧盟大部分国家的共同需要。

三、北约成员国的国防开支与德国的防务现状

2016年川普在竞选时把从老布什开始的历任美国总统在北约财务问题上的糊涂账摊到了桌面上。事实上,美国的绝大多数选民此前并不了解,自己的政府在北约军费方面长期在付冤枉钱。北约章程规定,为了分担国防负担,各国的军费必须至少占GDP的2%。《维基百科》公布北约成员国最新的GDP和军费原始数据,但其加总数和各国的百分比都有不少计算错误。笔者逐项计算后得出了正确的百分比,计算结果如下:

最新资料显示,北约的总军费开支占GDP的2.56%,但北约除美国以外的其他28个成员国的总军费开支占GDP的比重只有1.53%;美国的军费则占GDP的3.56%,因此,即使北约的多数欧洲成员国尽量少化军费,也照样能获得国防安全。北约的27个欧洲成员国当中,拉脱维亚、立陶宛、爱沙尼亚、波兰、罗马尼亚毗邻俄国,希腊毗邻一度冲突不断的巴尔干半岛国家,英国坚持保存防务实力,这七个国家的国防支出达到了北约的规定,而其他欧洲成员国和加拿大的国防支出都低于北约的开支标准,其中最典型的是冰岛,它的国防支出仅占GDP的0.02%。北约的防务开支状况突显出该组织的“大锅饭”体制弊端,即不占便宜白不占,占了便宜也白占。

北约的主要成员国里,英国、德国、法国、意大利、加拿大都是G8成员国,这五个最富裕的发达国家里,除了英国,德国、法国、意大利、加拿大在国防开支方面都长期“揩油”,其中法国国防支出占GDP的1.83,德国是1.35%,意大利1.18%,加拿大1.28%。北约成员国都有自己的军队,而军队要发薪水,还有其他人事和福利开支,那些北约成员国压缩各自国防经费的直接后果是,开支了人头费后就没钱研发武器、更新装备、保存军力了,于是国防便空心化了。

欧洲最大最富的国家是德国,它离俄国很近,本应高度重视国防,但实际上它的军队人数和装备状况却因压缩军费而变得令人吃惊。2013年10月14日《德国之声》报道,联邦国防军人数不断减少,从原来的25万人裁减到17万人,而很多志愿兵参军不久便以个人就业、就学、不喜欢军营生活为由而逃离兵营、中断兵役。2015年12月2日《德国之声》报道,联邦国防军老旧的旋风侦察机机龄已达23至34年,而新的“台风”战斗机(Eurofighter)只有55%可用。这种情况近年来又进一步恶化,德国《明镜周刊》2018年5月2日报道,2017年联邦国防军的128架“台风”战斗机中只有39架能随时出动,而到了2018年只剩10架具备实际战斗力,又由于导弹库存极少,真正能执行作战任务的只剩4架。2018年10月31日《德国之声》报道,2017年交付使用的7架"虎"式直升机到2018年只剩2架可以运行,而7架直升运输机中可使用的只有4架;2017年交付军队使用的71台美洲豹装甲车第二年只剩27台还可使用,六成新坦克纯属摆设。

四、欧洲主要国家的防务政策受制于各国社会福利制度

德国并不是欧洲国家里国防空心化的唯一国家;几乎可以说,在北约(实际上是美国)的保护下,许多欧洲国家都不同程度地存在这种状况。那么,这些国家能不能按照北约的规定增加国防开支呢?看一下法国最近让马克龙头痛不已的公营机构员工大罢工,就多少能猜出答案了。法国的不少公营机构员工可以比私营部门员工早退休十多年,而退休金却大幅度高于私营部门的员工,这本来是多年积弊的结果,体现了公营机构的某种特权,并导致严重的社会不公。马克龙为了缓解法国的财政困难,试图稍稍改变公营机构的退休福利,于是这些员工就组织大罢工威胁马克龙。欧洲国家的社会福利长期以来越来越丰厚,各国因此债台高筑。在这种情况下,增加国防开支势必触动社会福利预算,而削减社会福利就必然造成选民反弹,导致政坛震荡。

The leaders of the Pact countries discussed issues about Russia, China, Afghanistan and the security of telecommunication networks
The leaders of the Pact countries discussed issues about Russia, China, Afghanistan and the security of telecommunication networks
Wikipedia

从这个角度出发就可以理解,北约的防务之争不是单纯的国防需要问题,也关系到社会福利体制和政治稳定问题。欧洲国家多数民众不喜欢川普,不只是价值观念不同引起的立场差异,还因为川普要求北约成员国承担应当支付的国防开支,可能会动到他们的“奶酪”。而川普要求北约各国公平地承担国防费用,其实也是在保护美国选民的“奶酪”。因此,在北约存废问题的背后,其实已经显露出发达国家之间国民利益之争。这是冷战结束以后欧洲政治家们始终不愿承认、而又难以面对的大难题。

这个事关北约存废的难题可能无解。北约成员国不可能永久性地靠“揩油”美国来获取国防安全,美国的选民也不愿永远当“冤大头”;如果欧盟国家不依靠北约而自主国防,美国可以大大减轻对北约成员国的防务责任,但欧盟国家势必大幅度增加军费,并且在核安全方面依赖法国,这不仅很难为一些欧洲政治家们接受,而且他们也无法说服国民放弃部分福利来增加国防开支。

因为北约的存在,冷战时代欧洲尽管处在苏联的核威胁之下却经济一片繁荣。冷战结束近二十年之后,北约开始面临来自内部的危机,欧洲国家享受美国保护的幸福岁月正面临来自法国的挑战。恰逢此时,欧洲国家经济停滞,社会福利居高不下,财政普遍困难,北约的存废之争折射出欧洲各国政治、社会、经济内在的诸多难题,似乎并没有简单快捷的解惑之道。在这种局面下,美国希望北约东向,看来必然是“和者必寡”了;而法国另起炉灶的建议也同样应者寥寥。

在北约目前维持现状的前提下,北约能否把以大西洋为重心的欧洲防务体系变成兼顾欧亚、也瞄准中国的新体系,光靠强调中共的国际威胁,是很难有效果的。对欧洲国家来说,其中的关键点不是对国际关系演变的认知问题,而是“银子”问题。欧美之间的防务之争,其实也是各方纳税人对自己荷包开放程度之争。美国人确实够慷慨大方了,20年来一直省下自己的社会福利,为欧洲国家支付它们本应自己承担的那部分“国防税”,从而让欧洲国家的社会福利水涨船高。现在,这个问题被欧盟内部的利益冲突和国际格局的演变(主要是中国军力的强化)挑了出来,有可能成为今后相当长时期内影响欧美关系和欧洲内部关系的一个重要杠杆。这根杠杆可能撬动的不只是欧洲的防务自主问题,还可能撬动欧洲各国各自的社会福利制度的改变以及相应的社会变动和国内政治演变。

声明:作者程晓农,博士,中国经济学家、转型问题学者、旅美学者。
以上为作者观点,不代表本台立场。 

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