ทรัพยากรธรรมชาติของออสเตรเลียสร้างกำไรมหาศาล แต่ประเทศเสียโอกาสสร้างความมั่งคั่งหรือไม่

การเติบโตของทรัพยากรในออสเตรเลียทำให้เกิดคำถามว่าผลประโยชน์ตกอยู่ที่ใคร และเราเรียนรู้อะไรได้บ้างจากระบบของนอร์เวย์

Norway and Australia have taken different approaches to managing resource wealth. Source: SBS, Getty / Graphic art by Leon Wang

ฟังพอดคาสต์ในเรื่องอื่นๆ ของเราได้ที่นี่

เมื่อรัฐบาลกลางปฏิเสธไม่ขึ้นภาษีส่งออกก๊าซธรรมชาติ การถกเถียงที่ยืดเยื้อมานานเกี่ยวกับผู้ที่ควรได้รับประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติอันมหาศาลของออสเตรเลียจึงปะทุขึ้นอีกครั้ง โดยมีนอร์เวย์ถูกยกให้เป็นเกณฑ์เปรียบเทียบ

หลายฝ่ายออกมาโต้แย้งว่าอุตสาหกรรมขุดเจาะทรัพยากรธรรมชาติของออสเตรเลียซึ่งนำโดยภาคเอกชน ไม่ได้จ่ายส่วนแบ่งให้กับประชาชนออสเตรเลียอย่างเป็นธรรมจากธุรกิจแร่ธาตุและก๊าซที่รัฐเป็นเจ้าของ โดยล่าสุดได้ชี้ให้เห็นถึงข้อกล่าวอ้างที่ว่าก๊าซธรรมชาติของออสเตรเลียถูกขายในราคา "เพียงไม่กี่เซนต์ต่อดอลลาร์"

ภาคอุตสาหกรรมปฏิเสธข้อกล่าวหานี้ โดยอ้างว่าเป็นผู้เสียภาษีรายใหญ่ที่สุดของประเทศ และเป็นผู้มีส่วนสำคัญในการสร้างงาน เศรษฐกิจระดับภูมิภาค และโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญ

ประเด็นสำคัญของการถกเถียงอยู่ที่คำถามเกี่ยวกับการบริหารจัดการความมั่งคั่งจากทรัพยากรธรรมชาติ โดยมักยกประเทศนอร์เวย์เป็นตัวอย่างของประเทศที่ร่ำรวยด้วยทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งได้วางโครงสร้างระบบภาษีเพื่อให้ผลประโยชน์กระจายไปทั่วประเทศมากขึ้น

พอล เคลียรี นักข่าวชาวออสเตรเลียและผู้เขียนหนังสือ Trillion Dollar Baby ซึ่งเป็นหนังสือเกี่ยวกับกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติของนอร์เวย์ กล่าวว่าทั้งสองประเทศมีปรัชญาที่แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิงต่อการจัดการความมั่งคั่งจากทรัพยากรธรรมชาติ

"เมื่อชาวนอร์เวย์ค้นพบน้ำมัน... แนวทางของพวกเขาคือการบอกว่า 'นี่คือทรัพยากรของเรา น้ำมันเป็นของเรา และเราจะใช้ประโยชน์จากตรงนี้ให้ได้มากที่สุด'" เขากล่าวกับเอสบีเอส

"ในขณะที่แนวทางของออสเตรเลียคือ 'ตลาดเสรีอย่างเต็มที่ เข้ามาพัฒนาได้เลย จ่ายค่าธรรมเนียมเล็กน้อยระหว่างทาง จ่ายภาษีเล็กน้อย จ้างคนสักสองสามคน แค่นี้เราก็พอใจแล้ว'"

ทานิอา คอนสเตเบิล ผู้บริหารของสภาแร่แห่งออสเตรเลีย หรือ The Minerals Council of Australia กล่าวว่า การเปรียบเทียบนอร์เวย์และออสเตรเลียเหมือนเปรียบ "แอปเปิ้ลกับส้ม" โดยให้เหตุผลว่าออสเตรเลียได้รับประโยชน์สาธารณะอย่างมากอยู่แล้วจากระบบภาษีและค่าธรรมเนียมสัมปทานที่มีอยู่

ประเทศนอร์เวย์มีประชากร 5.6 ล้านคน จัดเก็บภาษีปิโตรเลียมในอัตราสูงถึงร้อยละ 78 โดยรายได้ทั้งหมดไหลเข้าสู่กองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติซึ่งปัจจุบันมีมูลค่าประมาณ 3.2 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ นับเป็นกองทุนที่ใหญ่ที่สุดในโลก

ประเทศสแกนดิเนเวียแห่งนี้ได้รับการจัดอันดับให้อยู่ในกลุ่มประเทศที่มีมาตรฐานการครองชีพสูงที่สุดในโลกอย่างต่อเนื่อง และให้การสนับสนุนบริการสาธารณะอย่างครอบคลุม รวมถึงการศึกษาระดับอุดมศึกษาฟรี

แต่การเปรียบเทียบกับออสเตรเลียยังคงเป็นที่ถกเถียงกันอยู่ โดยนักเศรษฐศาสตร์ตั้งข้อสังเกตว่าแบบจำลองของนอร์เวย์ถูกสร้างขึ้นภายใต้เงื่อนไขทางประวัติศาสตร์และสถาบันที่แตกต่างกันมาก รวมถึงการมีส่วนร่วมของรัฐในภาคส่วนนี้ตั้งแต่แรกเริ่ม และความต่อเนื่องของนโยบายมานานหลายทศวรรษ

นอร์เวย์ประสบความสำเร็จได้อย่างไร และมีบทเรียนใดบ้างที่ออสเตรเลียนำไปใช้ได้

นอร์เวย์สร้างอุตสาหกรรมน้ำมันและก๊าซได้อย่างไร

ก่อนการค้นพบน้ำมันและก๊าซในประเทศ นอร์เวย์มีสภาพแตกต่างจากประเทศร่ำรวยในปัจจุบันอย่างเห็นได้ชัด โดยมีเศรษฐกิจที่พึ่งพาการประมง ป่าไม้ พลังงานไฟฟ้าจากน้ำ และการขนส่งทางเรือเป็นหลัก

สถานการณ์เปลี่ยนไปในปี 1969 เมื่อบริษัท ConocoPhillips ของสหรัฐอเมริกา ซึ่งในขณะนั้นรู้จักกันในชื่อ Phillips Petroleum ค้นพบแหล่งน้ำมัน Ekofisk ในทะเลเหนือ ห่างจากนอร์เวย์ไปทางตะวันตกเฉียงใต้ประมาณ 320 กิโลเมตร

นับเป็นโชคดีของบริษัท หลังจากที่ทำการขุดเจาะอย่างไร้ผลมานานกว่าสองปีและขาดทุนไปหลายล้านดอลลาร์ ในที่สุดพวกเขาก็ได้เริ่มขุดเจาะบ่อทดสอบสุดท้าย

แหล่งน้ำมัน Ekofisk กลายเป็นหนึ่งในแหล่งน้ำมันนอกชายฝั่งที่ใหญ่ที่สุดในโลก ตามมาด้วยการค้นพบแหล่งน้ำมันอีกกว่า 100 แห่ง ซึ่งเปลี่ยนนอร์เวย์ให้กลายเป็นมหาอำนาจด้านเชื้อเพลิงฟอสซิล

Norway's North Sea oil reserves have made it one of the wealthiest countries in the world. Source: Bloomberg / Carina Johansen

แต่ความมั่งคั่งของนอร์เวย์ไม่ได้เป็นเพียงผลจากโชคเท่านั้น แต่ยังเป็นผลมาจากการที่ประเทศเลือกที่จะบริหารจัดการทรัพยากรของตนด้วย

หลายประเทศที่ร่ำรวยด้วยทรัพยากรธรรมชาติมักตกเป็นเหยื่อของ "คำสาปทรัพยากร" กลายเป็นประเทศที่พึ่งพาการส่งออกสินค้าโภคภัณฑ์มากเกินไปและอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงราคา เวเนซุเอลาซึ่งพึ่งพาการส่งออกน้ำมันอย่างหนัก มักถูกยกมาเป็นตัวอย่างในตำราเรียน

ประเทศอื่นๆ ประสบกับ "โรคดัตช์" ที่การส่งออกทรัพยากรเฟื่องฟูมากจนทำให้ค่าเงินของประเทศแข็งขึ้นและทำให้ภาคอุตสาหกรรม เช่น การผลิตและการเกษตรอ่อนแอลง

นอร์เวย์หลีกเลี่ยงปัญหาทั้งสองประการนี้ได้ โดยนักเศรษฐศาสตร์ระบุว่าเป็นผลมาจากการเก็บภาษีกำไรจากน้ำมันในอัตราสูง และการตัดสินใจลงทุนรายได้ในต่างประเทศผ่านกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ แทนที่จะใช้จ่ายโดยตรงในเศรษฐกิจภายในประเทศ

สถาบันประชาธิปไตยที่เข้มแข็งและกฎระเบียบทางการคลังที่เข้มงวดช่วยจำกัดความเสี่ยงด้านการทุจริตที่ส่งผลกระทบต่อประเทศร่ำรวยทรัพยากรอื่นๆ บางประเทศ

นอกจากนี้ รัฐสภานอร์เวย์ยังได้นำหลักการชุดหนึ่งที่เรียกว่า "บัญญัติน้ำมันสิบประการ" มาใช้ ซึ่งระบุว่าทรัพยากรปิโตรเลียมควรเป็นประโยชน์ต่อสังคมนอร์เวย์โดยรวม

แตกต่างจากรูปแบบทรัพยากรของออสเตรเลียที่เน้นภาคเอกชนเป็นหลัก รัฐบาลนอร์เวย์จงใจมีบทบาทอย่างมากในการพัฒนาปิโตรเลียมเพื่อรักษาการควบคุมของภาครัฐเหนือความมั่งคั่งจากน้ำมัน

ในปี 1972 รัฐบาลได้ก่อตั้ง Equinor ซึ่งในขณะนั้นรู้จักกันในชื่อ Statoil และนำนโยบายที่กำหนดให้รัฐมีส่วนควบคุมการออกใบอนุญาตปิโตรเลียมที่ถือครองโดยบริษัทเอกชน

ในระยะแรก นอร์เวย์รวมภาษีบริษัทเข้ากับค่าลิขสิทธิ์ ซึ่งเป็นการชำระเงินเพื่อสิทธิ์ในการสกัดและขายน้ำมัน ก่อนที่จะนำภาษีปิโตรเลียมโดยเฉพาะมาใช้ในปี 1975

ปัจจุบัน บริษัทน้ำมันและก๊าซต้องเสียภาษีอัตรารวมสูงถึงร้อยละ 78 ซึ่งประกอบด้วยภาษีปิโตรเลียมร้อยละ 56 และภาษีเงินได้นิติบุคคล หรือ corporate tax ร้อยละ 22

ที่สำคัญคือ ภาษีปิโตรเลียมมีโครงสร้างเป็นภาษีที่ไม่ส่งผลกระทบต่อการลงทุน โดยคิดจากกระแสเงินสด ไม่ใช่กำไร

ค่าใช้จ่ายสามารถหักลดหย่อนได้ทันทีในปีที่มีค่าใช้จ่าย และในบางปี เมื่อบริษัทขาดทุน รัฐบาลนอร์เวย์จะชดเชยให้ ซึ่งเป็นการกระตุ้นให้เกิดการสำรวจและการลงทุน เนื่องจากรัฐบาลนอร์เวย์ร่วมรับความเสี่ยงทางการเงินบางส่วน

แต่เมื่อบริษัทมีกำไร นอร์เวย์จะได้รับส่วนแบ่งรายได้มากกว่าที่ได้รับจากค่าลิขสิทธิ์

นอร์เวย์เปลี่ยนความมั่งคั่งจากน้ำมันให้กลายเป็นกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติได้อย่างไร

แม้ว่าการเก็บภาษีในอัตราสูงและภาคเศรษฐกิจที่รัฐควบคุมจะช่วยให้ประเทศนอร์เวย์สะสมความมั่งคั่งได้มหาศาล แต่ผู้กำหนดนโยบายก็ตระหนักดีว่าทรัพยากรธรรมชาติมีจำกัด และการใช้จ่ายรายได้ภายในประเทศอาจก่อให้เกิดภาวะเงินเฟ้อได้

เพื่อเป็นการตอบสนอง นอร์เวย์จึงออกกฎหมายในปี 1990 จัดตั้งกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ ซึ่งปัจจุบันรู้จักกันในชื่อกองทุนบำเหน็จบำนาญรัฐบาลโลก (Government Pension Fund Global) โดยมีการฝากเงินครั้งแรกในปี 1996

กองทุนนี้จัดตั้งขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์สามประการ ได้แก่ การจัดหารายได้ให้กับงบประมาณแผ่นดิน การรักษาความมั่งคั่งไว้สำหรับคนรุ่นหลัง และทำหน้าที่เป็นกองทุนสำรองฉุกเฉินในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำ

กระแสเงินสดสุทธิทั้งหมดจากภาคปิโตรเลียม ซึ่งรวมถึงภาษี ส่วนแบ่งการถือครองหุ้นของรัฐ และเงินปันผลจาก Equinor จะไหลเข้าสู่กองทุนนี้ ซึ่งจะนำไปลงทุนในต่างประเทศทั้งหมดเพื่อหลีกเลี่ยงภาวะเศรษฐกิจร้อนแรงเกินไปภายในประเทศ

ปัจจุบันมีมูลค่าสูงถึง 3.1 ล้านล้านดอลลาร์ ซึ่งมากกว่า 500,000 ดอลลาร์ต่อคน ไม่ว่าจะเป็นชาย หญิง หรือเด็กในประเทศ และสร้างผลตอบแทนได้มากถึง 350,000 ล้านดอลลาร์ในปี 2025

Global SWF figures differ from those of Australia's Future Fund, which values it at $337 billion, and Norges Bank Investment Management, which manages Norway's sovereign wealth fund and values it at $3.2 trillion. Source: SBS

ปัจจุบันนอร์เวย์ถือครองหุ้นจดทะเบียนทั่วโลกประมาณร้อยละ 1.5 และมูลค่าของกองทุนมากกว่าครึ่งหนึ่งมาจากผลตอบแทนจากการลงทุน ไม่ใช่รายได้จากภาษีน้ำมันและก๊าซ

นอร์เวย์ถอนเงินจากกองทุนนี้ครั้งแรกในปี 2016 ภายใต้กฎระเบียบทางการคลัง รัฐบาลสามารถใช้จ่ายได้เพียงร้อยละ 3 ของมูลค่ากองทุนในแต่ละปีเท่านั้น แม้ว่าขนาดของกองทุนในปัจจุบันจะคิดเป็นประมาณหนึ่งในสี่ของงบประมาณแผ่นดินก็ตาม

ออสเตรเลียก็มีกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติเช่นกัน คือ กองทุนอนาคต (Future Fund) ซึ่งปัจจุบันมีมูลค่า 337,000 ล้านดอลลาร์

กองทุนนี้ก่อตั้งขึ้นในปี 2006 เพื่อเสริมสร้างความมั่นคงทางการเงินระยะยาวของรัฐบาลกลาง โดยการครอบคลุมภาระผูกพันด้านเงินบำนาญของภาครัฐที่ยังไม่มีเงินทุนรองรับในอนาคต เงินสมทบเริ่มต้นมาจากงบประมาณส่วนเกินและรายได้จากการขายหุ้นบางส่วนของ Telstra

นอกจากนี้ยังมีกองทุนย่อยอีกหลายกองทุนที่แยกจากกองทุนอนาคต แต่บริหารจัดการโดยคณะกรรมการเดียวกัน สำหรับการวิจัยทางการแพทย์ การเตรียมความพร้อมและการป้องกันภัยพิบัติ การลดความแออัด การใช้จ่ายตามโครงการ NDIS และที่อยู่อาศัยเพื่อสังคม

ออสเตรเลียเก็บภาษีทรัพยากรธรรมชาติอย่างไร

ออสเตรเลียพัฒนาระบบทรัพยากรธรรมชาติที่ขับเคลื่อนด้วยกลไกตลาดมากขึ้น โดยรัฐบาลเลือกที่จะเก็บภาษีและควบคุมการสกัดทรัพยากรมากกว่าที่จะเข้าไปมีส่วนร่วมโดยตรง

แร่ธาตุบนบก เช่น แร่เหล็ก ถ่านหิน และทองคำ เป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐบาลระดับรัฐและดินแดน แต่ภาคเอกชนเป็นผู้นำในการพัฒนาและการผลิต บริษัทต่างๆ จ่ายค่าธรรมเนียมสัมปทานเพื่อสิทธิ์ในการสกัดและจำหน่ายทรัพยากร นอกเหนือจากภาษีเงินได้นิติบุคคลแบบคงที่ร้อยละ 30

ค่าธรรมเนียมสัมปทานแตกต่างกันไปในแต่ละรัฐและดินแดน รวมถึงขึ้นอยู่กับประเภทของแร่ธาตุ มูลค่า หรือปริมาณด้วย

ตัวอย่างเช่น รัฐเวสเทิร์นออสเตรเลียเรียกเก็บค่าธรรมเนียมสัมปทานแร่เหล็กในอัตราร้อยละ 5 ถึง 7.5 ของมูลค่า ณ จุดขาย ขึ้นอยู่กับระดับการแปรรูปและประเภทของผลิตภัณฑ์

Royalties differ depending on the region, mineral and type of product produced. Source: Bloomberg / Nelson Ching

ทรัพยากรน้ำมันและก๊าซนอกชายฝั่งเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐบาลกลาง และส่วนใหญ่ถูกเก็บภาษีภายใต้ภาษีค่าเช่าทรัพยากรปิโตรเลียม (Petroleum Resource Rent Tax หรือ PRRT) ซึ่งเป็นภาษีที่เก็บจากกำไรเท่านั้นในอัตราร้อยละ 40

ออสเตรเลียไม่ใช่ผู้ผลิตน้ำมันรายใหญ่ แต่เป็นหนึ่งในผู้ส่งออกก๊าซธรรมชาติเหลว (LNG) รายใหญ่ที่สุดของโลก ก๊าซธรรมชาติของออสเตรเลียมากกว่าร้อยละ 90 มาจากชั้นหินใต้ทะเลทางตะวันตกเฉียงเหนือ นอกชายฝั่งรัฐเวสเทิร์นออสเตรเลีย

ภาษี PRRT อนุญาตให้บริษัทต่างๆ หักค่าใช้จ่ายด้านทุน เช่น การสร้างแท่นขุดเจาะหรือการขุดเจาะบ่อ และสามารถนำค่าใช้จ่ายที่ไม่ได้ใช้ไปหักลดหย่อนในปีถัดไปได้ ส่งผลให้ในบางปี บริษัทก๊าซจ่ายภาษี PRRT เพียงเล็กน้อยหรือไม่จ่ายเลย

ตัวอย่างเช่น โครงการ Gorgon LNG ของบริษัทข้ามชาติ Chevron ของสหรัฐฯ มีต้นทุนการก่อสร้างประมาณเจ็ดหมื่นล้านดอลลาร์ และเริ่มผลิตในปี 2016 แต่เพิ่งจ่ายภาษี PRRT ครั้งแรกในปี 2025

หลายฝ่ายวิจารณ์ว่าภาษี PRRT ไม่มีประสิทธิภาพ และโต้แย้งว่าออสเตรเลียกำลังสูญเสียรายได้ภาษีที่อาจได้รับหลายพันล้านดอลลาร์ในแต่ละปี ภาษี PRRT จัดเก็บรายได้ประมาณ 1,400 ล้านดอลลาร์ในปี 2024-25 ในขณะที่รายได้จากการส่งออก LNG สูงกว่า 65,000 ล้านดอลลาร์

ในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมา พรรคกรีนส์และวุฒิสมาชิกอิสระ เดวิด โพค็อก รวมถึงกลุ่มอื่นๆ ได้ผลักดันให้รัฐบาลนำภาษีส่งออกก๊าซธรรมชาติร้อยละ 25 มาใช้ โดยคิดจากปริมาณ ไม่ใช่กำไร นอกจากนี้ พวกเขายังเรียกร้องให้จัดสรรรายได้ส่วนเกินบางส่วนเข้ากองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติด้วย

ประเด็นนี้เริ่มเป็นที่สนใจในระหว่างการสอบสวนของวุฒิสภาในเดือนกุมภาพันธ์ เมื่อเจ้าหน้าที่กระทรวงการคลังคนหนึ่งให้การยืนยันภายใต้การซักถามของโพค็อกว่า ออสเตรเลียเก็บรายได้จากภาษีสรรพสามิตจากเบียร์ได้มากถึง 2,700 ล้านดอลลาร์ มากกว่าจากภาษี PRRT ที่เก็บได้ 1,500 ล้านดอลลาร์ในปีงบประมาณนี้

โพสต์บนโซเชียลมีเดียของโพค็อกได้รับยอดวิวเกือบ 10 ล้านครั้ง ทำให้เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์ว่าทำไมออสเตรเลียถึง "แจก" ทรัพยากรของตนเองให้บริษัทเหล่านี้

บริษัทพลังงานต่างๆ รวมถึงเชลล์ วูดไซด์ และเชฟรอน กล่าวว่าภาคส่วนนี้จ่ายภาษีและค่าธรรมเนียมสัมปทานเป็นจำนวน 21,900 ล้านดอลลาร์ในปีงบประมาณที่ผ่านมา และสร้างประโยชน์ทางเศรษฐกิจให้กับออสเตรเลียผ่านการลงทุน การสร้างงาน และผลตอบแทนด้านเงินบำนาญ

แม้ว่าการอภิปรายของวุฒิสภาจะพบจุดอ่อนในระบบภาษี PRRT แต่แอนโทนี อัลบานีซี นายกรัฐมนตรี ก็ได้ปฏิเสธข้อเรียกร้องให้ขึ้นภาษีก๊าซ โดยกล่าวว่าอาจกระทบต่อความสัมพันธ์กับคู่ค้าที่กำลังเผชิญกับปัญหาการขาดแคลนพลังงานอันเนื่องมาจากสงครามในตะวันออกกลางอยู่แล้ว

การถกเถียงในทำนองเดียวกันนี้เคยเกิดขึ้นในปี 2010 ในช่วงที่อุตสาหกรรมเหมืองแร่เฟื่องฟู เมื่อเควิน รัดด์ นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น เสนอให้เก็บภาษี "กำไรพิเศษ" จากเหมืองแร่

ข้อเสนอนี้ถูกต่อต้านอย่างรุนแรงจากฝ่ายค้านและภาคอุตสาหกรรมเหมืองแร่ ส่งผลให้เควิน รัดด์ ถูกปลดออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีส่วนหนึ่งจากเสียงคัดค้านเหล่านี้ แม้ว่าผลสำรวจจะชี้ให้เห็นว่าชาวออสเตรเลียจำนวนมากเชื่อว่าบริษัทเหมืองแร่ถูกเก็บภาษีน้อยเกินไปก็ตาม

ภาษีที่ลดทอนลงจากภาษีผลกำไรมหาศาลจากการทำเหมืองแร่ ซึ่งรู้จักกันในชื่อภาษีค่าเช่าทรัพยากรแร่ (Minerals Resource Rent Tax) ถูกนำมาใช้โดยจูเลีย กิลลาร์ด ผู้สืบทอดตำแหน่งต่อจากเควิน รัดด์ ในปี 2012 ก่อนที่จะถูกยกเลิกโดยรัฐบาลพรรคร่วมภายใต้โทนี่ แอ็บบอตต์ในปี 2014

นักเศรษฐศาสตร์บางคนโต้แย้งว่าออสเตรเลียไม่ได้ใช้ประโยชน์จากความเฟื่องฟูของการทำเหมืองแร่อย่างเต็มที่ ซึ่งถึงจุดสูงสุดในช่วงกลางทศวรรษ 2000 ถึงต้นทศวรรษ 2010 และสร้างรายได้เพิ่มเติมประมาณ 180,000 ล้านดอลลาร์ ตามการวิเคราะห์ของ Per Capita ซึ่งเป็นสถาบันวิจัยเชิงก้าวหน้า

แม้ว่าเงินก้อนใหญ่ส่วนหนึ่งจะถูกนำไปสมทบในกองทุนอนาคต แต่รายงานพบว่าเงินส่วนใหญ่กลับถูกนำไปใช้ลดหนี้ของรัฐบาล จ่ายเงินสดช่วยเหลือต่างๆ เช่น เงินอุดหนุนเด็กแรกเกิดและเงินช่วยเหลือผู้ซื้อบ้านหลังแรก และลดหย่อนภาษีและให้สิทธิพิเศษต่างๆ

ซอล เอสเลค นักเศรษฐศาสตร์อิสระแย้งว่า งบประมาณส่วนเกินในงบประมาณช่วงที่เศรษฐกิจเฟื่องฟูจากการทำเหมืองแร่ (ออสเตรเลียมีเงินส่วนเกินถึงสิบครั้งระหว่างปี 1996-1997 และ 2007-2008) น่าจะถูกนำไปจัดตั้งเป็นกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติแยกต่างหากจากกองทุนอนาคตได้

เขากล่าวว่า หากเงินส่วนเกินเหล่านั้นถูกนำไปลงทุน สถานะทางการคลังของออสเตรเลีย ซึ่งปัจจุบันมีหนี้สาธารณะรวมเกือบหนึ่งล้านล้านดอลลาร์ จะแข็งแกร่งขึ้นและพร้อมรับมือกับภาวะเศรษฐกิจตกต่ำได้ดีขึ้น เช่น วิกฤตการณ์โควิด-19

“ในเวลานั้น รัฐบาลกล่าวว่า ‘เรามีงบประมาณเกินดุลอยู่แล้ว ดังนั้นนโยบายการคลังจึงเข้มงวด และเราควรทำอะไรมากกว่านี้อีกหรือ’ ” เขากล่าวกับสำนักข่าว SBS

“ความคิดเห็นนั้นได้รับการยอมรับจากนักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่และประชาชนส่วนใหญ่ [นักเศรษฐศาสตร์ คริส ริชาร์ดสัน, รอสส์ การ์นอต และผม] มองว่ามันเป็นโอกาสที่พลาดไปแล้ว และเมื่อพลาดไปแล้ว เราก็ไม่สามารถเรียกมันกลับคืนมาได้”

ทางแยกทางการเมือง

ความแตกต่างระหว่างนอร์เวย์และออสเตรเลียไม่ได้เป็นเพียงเรื่องนโยบายภาษีเท่านั้น แต่เป็นเรื่องแนวคิดพื้นฐานที่แตกต่างกันเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ บทบาทของรัฐ และใครควรได้รับผลประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ

แล้วนอร์เวย์และออสเตรเลียมาถึงจุดยืนที่แตกต่างกันเช่นนี้ได้อย่างไร

ศาสตราจารย์ไอนาร์ ลี ผู้เชี่ยวชาญด้านประวัติศาสตร์เศรษฐกิจและการเมืองสมัยใหม่จากมหาวิทยาลัยออสโล กล่าวว่า แนวทางของนอร์เวย์มีรากฐานมาจากวัฒนธรรมทางการเมืองที่โดดเด่นด้วยความไว้วางใจในรัฐบาลสูง การทุจริตต่ำ และความเชื่อที่ว่าทรัพยากรธรรมชาติควรเป็นประโยชน์ต่อสังคมโดยรวม

“แก่นแท้ของการทำความเข้าใจแนวทางของนอร์เวย์...คือ ทรัพยากรเหล่านั้นเป็นของรัฐในระดับหนึ่ง และควรถูกเก็บภาษี” เขากล่าวกับสำนักข่าว SBS

ต่างจากออสเตรเลียที่การเก็บภาษีทรัพยากรยังคงเป็นประเด็นทางการเมืองที่ร้อนแรง ศาสตราจารย์ไอนาร์กล่าวว่าภาษีน้ำมันของนอร์เวย์ไม่ได้เป็นประเด็นถกเถียงในที่สาธารณะอีกต่อไปแล้ว

หลักการเดียวกันนี้ใช้ได้กับทรัพยากรอื่นๆ เช่น การประมง ในปี 2023 นอร์เวย์ได้นำภาษีค่าเช่าทรัพยากรมาใช้กับปลาแซลมอนและปลาเทราต์ที่เลี้ยงในฟาร์ม ซึ่งเป็นที่ถกเถียงกันอย่างมาก โดยอ้างว่าอุตสาหกรรมที่ทำกำไรสูงนี้ใช้ประโยชน์จากน่านน้ำชายฝั่งที่เป็นของรัฐ

เกษตรกรผู้เลี้ยงปลาคัดค้านภาษีนี้อย่างรุนแรง แต่ศาสตราจารย์ไอนาร์กล่าวว่าเขาไม่คาดหวังว่ารัฐบาลในอนาคตจะยกเลิกภาษีนี้

“ความเป็นอิสระของรัฐจากผลประโยชน์ทางธุรกิจนั้นสำคัญมาก” เขากล่าว

เมื่อเควิน รัดด์ เสนอภาษีกำไรส่วนเกินจากการทำเหมืองในปี 2010 อุตสาหกรรมเหมืองแร่ตอบโต้ด้วยแคมเปญโฆษณา 22 ล้านดอลลาร์ โดยเตือนว่าภาษีนี้จะทำให้เกิดการเลิกจ้างและผลักดันการลงทุนไปต่างประเทศ

ศาสตราจารย์ไอนาร์กล่าวว่าเคยมีปฏิกิริยาคล้ายกันเกิดขึ้นในนอร์เวย์เมื่อประเทศนั้นเริ่มใช้ภาษีน้ำมันในปี 1975

"[ภาษีดังกล่าว] ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์อย่างรุนแรงจากบริษัทน้ำมัน ทั้งในประเทศและโดยเฉพาะอย่างยิ่งบริษัทน้ำมันข้ามชาติขนาดใหญ่ ซึ่งก็คือบริษัทอเมริกัน" เขากล่าว

แต่เขากล่าวว่ารัฐบาลนอร์เวย์ยืนหยัดในเรื่องนี้

Economists say Norway's approach to resource wealth taxation is underpinned by the country's political culture. Source: Bloomberg / Krister Soerboe

“พวกเขายืนหยัดคำนวณว่าพวกเขาจะกำหนดอัตราภาษีสูงสุดไว้ และจะไม่ตั้งอัตราสูงเกินไปจนบริษัทน้ำมันจะถอนตัวออกจากไหล่ทวีปของนอร์เวย์” ลีกล่าว

“นั่นเป็นข้อจำกัดเพียงอย่างเดียวที่พวกเขามี”

โอเล บียอร์น รอสเต รองศาสตราจารย์ด้านรัฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งนอร์เวย์ กล่าวว่าอีกปัจจัยหนึ่งที่ทำให้นอร์เวย์สามารถเก็บภาษีน้ำมันได้สูงคือ บริษัทน้ำมันระหว่างประเทศรายใหญ่ได้ลงทุนในทะเลเหนือไปแล้วเป็นจำนวนมาก

"บริษัทอเมริกันขนาดใหญ่เข้ามาลงทุนแล้ว มีต้นทุนจมในแง่ธุรกิจ และพวกเขามองเห็นอนาคตในทะเลเหนือ จึงเต็มใจที่จะลงทุนเพิ่ม แม้ว่าภาษีอาจจะไม่ถูกใจมาตรฐานของชาวอเมริกันก็ตาม" เขากล่าว

รองศาสตราจารย์โอเลกล่าวว่า พรรคแรงงานฝ่ายซ้ายของนอร์เวย์อยู่ในอำนาจรัฐบาลเป็นส่วนใหญ่ในช่วงทศวรรษ 1970 ซึ่งเป็นช่วงที่อุตสาหกรรมปิโตรเลียมกำลังเฟื่องฟู นั่นหมายความว่าเป็นเรื่องปกติที่รัฐจะเข้ามามีบทบาทมากขึ้นในภาคส่วนนี้

พอล เคลียรี นักข่าวกล่าวว่า ผลกระทบทางการเมืองจากภาษีเหมืองแร่ที่ล้มเหลวของเควิน รัดด์ ส่งผลกระทบอย่างยั่งยืนต่อการถกเถียงเรื่องการเก็บภาษีทรัพยากรในออสเตรเลีย

“เหตุการณ์นั้นแสดงให้เห็นถึงอำนาจและอิทธิพลอย่างแท้จริงของอุตสาหกรรมเหมืองแร่ในประเทศนี้ พวกเขาสามารถใช้งบประมาณ 22 ล้านดอลลาร์ในการโฆษณา และขับไล่นายกรัฐมนตรีที่เพิ่งดำรงตำแหน่งสมัยแรกออกจากตำแหน่งได้ทันทีทันใด” เขากล่าว

อย่างไรก็ตาม ทาเนีย คอนสเตเบิล จากสภาแร่ธาตุแห่งออสเตรเลียกล่าวว่า การเปรียบเทียบระหว่างออสเตรเลียและนอร์เวย์นั้นไม่ยุติธรรม

เธอกล่าวว่านอร์เวย์สร้างอุตสาหกรรมปิโตรเลียมโดยให้รัฐรับความเสี่ยงทางการเงินจำนวนมากผ่านบริษัทน้ำมันที่รัฐถือหุ้นส่วนใหญ่คือ Equinor (เดิมชื่อ Statoil) ในขณะที่ภาคทรัพยากรธรรมชาติของออสเตรเลียรับความเสี่ยงมหาศาล โดยมีเพียง "หนึ่งใน 1,000 โครงการ" เท่านั้นที่ประสบความสำเร็จ

เธอกล่าวว่า ข้อกล่าวอ้างที่ว่าภาคทรัพยากรธรรมชาติไม่ได้จ่ายภาษีอย่างเป็นธรรมนั้นก็ไม่เป็นความจริงเช่นกัน

"ภาคทรัพยากรธรรมชาติเป็นผู้เสียภาษีรายใหญ่ที่สุด เมื่อเทียบกับอุตสาหกรรมอื่นๆ" เธอกล่าว

"บริษัทที่ลงทุนในออสเตรเลียต้องได้รับผลตอบแทน ดังนั้นกำไรจึงมีความสำคัญ แต่ชาวออสเตรเลียทุกคนจะได้รับประโยชน์จากการที่โครงการต่างๆ ได้เกิดขึ้นจริง"

ตามข้อมูลจากสำนักงานสรรพากรของออสเตรเลีย ภาคเหมืองแร่ พลังงาน และน้ำของออสเตรเลียจ่ายภาษีบริษัทเป็นจำนวน 48,500 ล้านดอลลาร์ในปีงบประมาณ 2023-24 ซึ่งคิดเป็นเพียงกว่าครึ่งหนึ่งของภาษีบริษัททั้งหมดที่ธุรกิจขนาดใหญ่จ่าย

นอกจากนี้ ยังมีการจ่ายค่าธรรมเนียมสัมปทานแร่ให้กับรัฐและดินแดนต่างๆ อีก 27,000 ล้านดอลลาร์

ออสเตรเลียจะเปลี่ยนระบบนี้ได้ไหม

แม้ว่ารัฐบาลจะปฏิเสธการเปลี่ยนแปลงใดๆ เกี่ยวกับภาษีน้ำมัน และไม่น่าจะนำรูปแบบทรัพยากรที่รัฐเป็นเจ้าของแบบนอร์เวย์มาใช้ แต่ก็กำลังมีบทบาทที่แข็งขันมากขึ้นในด้านแร่ธาตุสำคัญและการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสีเขียว

ออสเตรเลียอุดมไปด้วยแร่ธาตุสำคัญ เช่น ลิเธียม แร่หายาก และนิกเกล ซึ่งจำเป็นสำหรับแบตเตอรี่ โครงสร้างพื้นฐานพลังงานหมุนเวียน และยานยนต์ไฟฟ้า และคาดว่าความต้องการทั่วโลกจะเพิ่มสูงขึ้นในอีกหลายทศวรรษข้างหน้า

เมื่อปีที่แล้ว รัฐบาลได้ประกาศแผน "Future Made in Australia" มูลค่า 22,700 ล้านดอลลาร์ โดยมีเป้าหมายเพื่อสร้างอุตสาหกรรมพลังงานหมุนเวียนภายในประเทศ ซึ่งรวมถึงการผลิตไฮโดรเจนสีเขียว การแปรรูปแร่ธาตุที่สำคัญ และการผลิตพลังงานสะอาด เช่น แบตเตอรี่และแผงโซลาร์เซลล์

ออสเตรเลียยังได้ลงนามในข้อตกลงแร่ธาตุสำคัญมูลค่า 13,000 ล้านดอลลาร์กับสหรัฐฯ เมื่อปีที่แล้ว ซึ่งออกแบบมาเพื่อเร่งโครงการต่างๆ เสริมสร้างห่วงโซ่อุปทาน และลดการพึ่งพาจีน

ในบทความที่ตีพิมพ์เมื่อปีที่แล้ว นักเศรษฐศาสตร์ Russell Smyth และ Joaquin Vespignani ได้เสนอให้มีการปฏิรูปภาษีควบคู่ไปกับกองทุนทรัพยากรแห่งชาติที่เชื่อมโยงโดยตรงกับบัญชีเงินบำนาญและการจัดหาเงินทุนด้านการศึกษาในระดับอุดมศึกษา

“การเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาด และความต้องการแร่ธาตุสำคัญที่เพิ่มสูงขึ้นตามมานั้น ถือเป็นโอกาสทางเศรษฐกิจที่ไม่เคยมีมาก่อนสำหรับออสเตรเลีย เนื่องจากออสเตรเลียมีสัดส่วนของปริมาณสำรองที่พิสูจน์แล้วสูง” พวกเขาเขียนไว้ในบทความ

ทาเนียกล่าวว่า ความต้องการสินค้าโภคภัณฑ์แบบดั้งเดิม เช่น แร่เหล็กและถ่านหินจะยังคงมีอยู่ แต่ภาคส่วนแร่ธาตุสำคัญนั้นเป็นโอกาสในการต่อยอดจากฐานทรัพยากรที่มีอยู่ของออสเตรเลีย

เธอกล่าวว่า ผลกำไรจากราคาสินค้าโภคภัณฑ์ที่สูงขึ้นสามารถเก็บออมไว้สำหรับอนาคตผ่านกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติได้

"มรดกระยะยาวของอุตสาหกรรมทรัพยากรธรรมชาติคือความมั่งคั่งของประเทศชาติ" ทาเนียกล่าว

"ส่วนใด ๆ ที่เกินกว่าการคาดการณ์เหล่านั้น สามารถนำไปใส่ไว้ในกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ และเริ่มสร้างสิ่งที่จะนำไปใช้ประโยชน์ในอนาคตได้"

ติดตามข่าวสารล่าสุดจากเอสบีเอส ไทยได้ที่ เว็บไซต์ เฟซบุ๊กและ อินสตาแกรม